Les Services territoriaux d’incendie et de secours (STIS) sont des établissements publics, le plus souvent départementaux1. Leur budget repose d’abord sur l’impôt local : les départements sont les premiers financeurs, rejoints par les communes et intercommunalités2 selon des clés fixées par le conseil d’administration du SDIS. D’après l’article L1424-35 du Code Général des collectivités territoriales (CGCT), ces contributions sont des dépenses obligatoires.
L’État concentre son effort sur l’investissement3 même s’il participe indirectement, à travers la Taxe Spéciale sur les Conventions d’Assurance (TSCA)4 à une part non négligeable du budget de fonctionnement des SDIS. Selon le Ministère de l’Economie et des Finances, elle rapporterait selon les années environ 1.2 à 1.5 milliards d’euros aux Conseils départementaux. Même en l’absence de fléchage, ils sont essentiellement reversés aux SDIS par les Conseils départementaux depuis 20065.
Les recettes propres des SDIS demeurent marginales. Elles sont liées aux prestations facturables hors missions de service public dûment encadrées par l’article 1424-2 du CGCT. La facturation des missions non urgentes ne sera pas abordée ici car cette question, déjà développée dans d’autres contributions, nous semble devoir être traitée sous l’angle de la qualité opérationnelle plutôt qu’un prisme budgétaire.6
Le mode de financement actuel permet un ancrage territorial fort et une réactivité politique au plus près des risques et de la population. Il semble important de préserver ce lien avec les collectivités territoriales tout en maintenant le rôle de l’Etat qui, par sa capacité d’investissement, contribue à dimensionner une réponse opérationnelle forte.
Cela ne doit pas occulter les faiblesses d’un financement éparse, conduisant à une inégalité territoriale, ni la nécessité de nouvelles ressources pour répondre à l’augmentation du secours aux personnes et à la multiplication des évènements, notamment liés au réchauffement climatique.
Entre 2010 et 2023, le nombre d’interventions réalisées par les sapeurs-pompiers est passé de 4 210 000 à 4 771 000, soit une augmentation de 0.88% par an. A ce rythme, les sapeurs-pompiers pourraient réaliser près de 5 200 000 d’interventions en 2033 et 5 600 000 en 2043. Par faire face, il est urgent d’imaginer des pistes de nouveaux financements.
Pour nourrir la réflexion, nous proposons d’avoir une approche comparatiste avec les modèles voisins.
Outre-Rhin, les communes allemandes ont l’obligation de garantir une couverture en matière de lutte contre les incendies et de secours en finançant un service de sapeurs-pompiers7. Cette obligation est remplie en faisant appel à des professionnels ou des volontaires. Dans les communes rurales, ce sont souvent ces derniers qui assurent la réponse opérationnelle de proximité et de premier niveau.
Les Länder8 soutiennent l’investissement via des subventions alimentées pour partie par une taxe sur les primes d’assurance incendie affectée au financement des sapeurs-pompiers9. Le Bund10 complète pour la protection civile et finance les grandes infrastructures comme le réseau radio, le programme fédéral des sirènes et les systèmes d’alerte. Le budget fédéral de la sécurité civile est estimé à près de 1 milliard d’euros répartis en deux grands piliers : l’Office fédéral de la protection de la population et de l’aide en cas de catastrophe11 ainsi que l’agence fédérale de secours techniques, qui constitue une force de protection civile dotée d’équipement de grande capacité12. Le TWH est aussi un outil diplomatique de projection à l’étranger, comme en Jordanie depuis plusieurs années.
Il est important de noter qu’en Allemagne, les entreprises participent activement au système de sécurité civile puisqu’on estime à 34 067 pompiers privés (Werkfeuerwehr) qui peuvent participer au service public, notamment en cas de sinistres d’ampleur ou de crise13. Ils sont aussi nombreux que les sapeurs-pompiers professionnels et leur concours aux missions publiques est établi selon des conventions locales.
La Belgique a regroupé les services de sécurité civile en zones de secours. Selon la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile, elles sont financées par des dotations communales dont la clé de répartition est fixée chaque année par délibération des communes ou, à défaut, par le gouverneur. Cette contribution communale représente la majorité des budgets mais elle est complétée par des dotations fédérales déterminées par les arrêtés royaux du 4 et du 19 avril 2014. Ces subventions sont attribuées grâce à une dotation de base14 et une dotation complémentaire15 ; elles sont estimées entre 175 et 195 millions d’euros par an16.
L’Etat fédéral Belge finance également le fonctionnement des centres d’appel d’urgence 112, les réseaux radios et le service de protection civile qui constitue une force d’appui dotée de moyens lourds.
Il existe enfin une solidarité intermédiaire à travers des dotations provinciales mais qui restent inégales après avoir été longtemps facultatives. A titre d’exemple, la Wallonie a fait le choix de participer massivement pour alléger la charge des communes.
En Italie, le Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco est financé par le budget de l’État (ministère de l’Intérieur) mais les missions des soldats du feu italiens sont plus limitées que celles de leurs homologues français s’agissant du quotidien, le secours sanitaire préhospitalier ne leur incombe pas sauf pour un appui technique (sauvetage, désincarcération…). En outre, l’Italie repose sur un maillage d’associations très développé. Les différences sont donc trop importantes avec l’hexagone pour rendre une comparaison très pertinente, si ce n’est pour souligner l’importance du réseau associatif qui constitue un puissant levier de soutien de l’action des sapeurs-pompiers.
En France, nous écartons d’emblée toute nationalisation ou régionalisation des SDIS. Selon nous, il est nécessaire de préserver le lien entre les SDIS, les départements et les communes. Concentrer le financement dans les mains des seuls départements ou des seules communes présenterait en effet le risque d’une déconnexion entre les sapeurs-pompiers et les élus locaux.
Nous ne pensons pas non plus que la solution réside dans une seule dotation supplémentaire de la part de l’Etat, qui pourrait par exemple être versée par le ministère de la Santé (ou l’Assurance maladie) pour financer le secours à personne. Les SDIS sont des établissements publics locaux et doivent le rester, un financement de l’Etat sous forme de dotation finirait forcément par amoindrir leur autonomie et leur lien avec les collectivités territoriales17.
La trajectoire préconisée consiste donc à renforcer le modèle local existant en lui adjoignant des ressources exogènes, justes et prévisibles. Les pistes proposées ci-après s’articulent en trois niveaux selon leur maturité : les mesures opérationnelles à court terme (augmentation de la fraction TSCA, déplafonnement des métropoles, taxe de séjour additionnelle), les pistes à approfondir à moyen terme (contribution des mutuelles santé, valorisation des données, taxe d’aménagement), et les réflexions prospectives nécessitant un débat plus large (taxes environnementales ou sur les opérateurs télécom).
A l’heure actuelle, la répartition des financements entre les collectivités se divise en deux grandes familles : la contribution des départements et celle des communes ou intercommunalités.
Ces dernières sont plafonnées dans leurs contributions par l’article L.1424-35 du Code général des collectivités territoriales, limitant leur augmentation au niveau de l’inflation18. Ce mécanisme nourrit parfois quelques critiques de la part des autres financeurs.
Pour les métropoles, un déplafonnement de leur participation pourrait être envisagé afin de tenir compte des forts enjeux dans les zones urbaines et économiques denses. Une telle mesure soulagerait les départements tout en préservant les communes rurales et les petites intercommunalités. En outre, cela permettrait de mieux tenir compte des risques liés à l’activité économique.
En raison du lien direct entre leur modèle économique et l’action des sapeurs-pompiers, la participation des assurances semble légitime. Elle peut se faire de différentes manières.
En Suisse ce sont les assureurs qui financent directement la prévention et les sapeurs-pompiers. En effet, les établissements cantonaux d’assurance des bâtiments (assurance publique dans de nombreux cantons) apportent des financement en complément des cantons/communes, selon des règles cantonales. Ce type de mécanisme est difficilement transposable en France19.
En Pologne, la loi du 24 août 199120 prévoit que 10% des recettes issues des contrats d’assurance contre l’incendie doivent être directement reversées aux services de sapeurs-pompiers.
En l’état actuel du droit français, la solution la plus simple consiste à affecter une fraction supplémentaire de la TSCA au financement des SDIS. Aujourd’hui, 6,45 % d’une fraction spécifique du produit de cette taxe sont déjà versés aux départements pour le financement des SDIS, pour un montant qui a atteint 1,35 milliard d’euros en 2023 et 1,45 milliard en 2024. Ce pourcentage pourrait être augmenté. Une hausse d’un point de pourcentage représenterait ainsi environ 210 à 220 millions d’euros supplémentaires, soit une augmentation d’environ 15 % de la fraction actuellement reversée.21
Certaines exonérations existent pour ce type de contrat mais la principale nous concernant (pour les véhicules électriques) va s’éteindre progressivement au-delà de 202622.
Une solution plus complexe consisterait à mettre en place un système de « valorisation du sauvé »23. Séduisante en théorie, elle se heurte à des difficultés de mise en pratique et de lisibilité. En tout état de cause, les travaux en cours démontrent que nos décideurs ne sont pas encore prêts à concrétiser une telle solution mais il serait intéressant de conduire une réflexion avec les assureurs sur ce sujet.
Une contribution des mutuelles santé aux budgets des SDIS pourrait également être une piste envisageable du fait du poids du secours à personne dans le volume d’intervention. La création d’une taxe spécifique « sécurité civile », sur chaque contrat de mutuelle, pourrait représenter une source importante de financement. De la même manière, une participation directe des mutuelles, proportionnellement à leur chiffre d’affaires ou leur bénéfice constitue une possibilité. Cette dernière option serait tout à fait justifiable par les économies réalisées grâce à une prise en charge rapide des victimes par les sapeurs-pompiers.
L’idée d’une taxation liée à l’immobilier fait souvent l’objet de proposition, c’est par exemple le cas des propositions en lien avec la taxe d’aménagement dont une part pourrait être affectée aux SDIS24. Cette fraction ne pourrait être que complémentaire du fait de l’imprévisibilité de son montant mais le lien entre l’aménagement du territoire et les risques est réel.
Les visiteurs et excursionnistes, qu’ils soient français ou étrangers, bénéficient eux aussi des services de secours. Affecter une part de la taxe de séjour au SDIS reviendrait donc à faire contribuer l’ensemble des usagers au service public.
Cette piste paraît logique, juste et nécessaire. Toutefois, la taxe de séjour connaît différents modes de calcul (au réel ou au forfait), avec des taxes additionnelles possibles pour le département et les régions. Par souci de clarté et d’efficacité, il serait préférable de créer une taxe additionnelle SDIS de plein droit, perçue par les communes ou les EPCI et intégralement dédiée au SDIS du département. Une autre solution consisterait à alimenter un fonds national de péréquation destiné à compenser les disparités entre les départements touristiques ou non touristiques.
Les deux options peuvent certainement être mêlées, une part allant directement au SDIS tandis qu’une partie servirait à alimenter un fonds de péréquation.
L’idée de taxer les flux touristiques a déjà été concrétisée à l’étranger : c’est par exemple le cas en Grèce depuis 2024 où l’ancienne taxe de séjour a été remplacée par une Taxe pour la résilience climatique alimentant un fonds dédié aux catastrophes naturelles.
Selon l’observatoire des finances et de la gestion publique locales, en 2023, la Taxe de Séjour a rapporté plus de 800 millions d’euros aux collectivités territoriales. Une taxe additionnelle sur l’ensemble des strates rapporterait donc 8 millions d’euros par point. En ramenant le calcul aux nuitées, selon l’INSEE, en 2023, la France comptabilise 450 millions de nuitées dans des hébergements marchands. 25 Taxer un euro par nuitée représenterait donc une ressource financière considérable pour nos sapeurs-pompiers.
Une dernière option nous semble devoir être abordée et consisterait à transformer la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) en taxe sur l’ensemble des risques majeurs26. Elle pourrait être élargie aux risques de ruissellement, voire à l’ensemble des risques majeurs.
Son avantage est d’être déjà identifiée par nos concitoyens comme une taxe destinée à la protection des populations. Pour préserver son objet initial, une part additionnelle pourrait être spécifiquement dédiée au financement des SDIS. L’une des faiblesses de cette option réside dans son imprévisibilité puisque la Taxe GEMAPI est facultative.
Certaines pistes plus audacieuses nécessiteraient une réflexion approfondie. C’est le cas de la monétisation des données, car les SDIS produisent une masse d’informations opérationnelles. Celles touchant à la vie privée et au secret médical doivent être exclues mais d’autres pourraient faire l’objet d’une valorisation (cartographie des risques, statistiques d’intervention, données techniques…).
Cela pourrait d’ailleurs être centralisé au niveau national pour servir à la fois à financer des investissements de la sécurité civile, à développer la recherche, le développement et l’innovation. Certains accès seraient gratuits (pour la recherche) et d’autres pourraient être payants (pour des entreprises, assureurs, mutuelles…).
De la même manière, nous pourrions imaginer de financer les investissements dans les réseaux numériques, la généralisation et le fonctionnement des plateformes communes par une contribution des opérateurs de téléphonie. 27
Par ailleurs, il semble aussi possible d’affecter une part de certaines taxations environnementales aux services d’incendie. Cela peut être le cas de la contribution climat énergie, de la taxe générale sur les activités polluantes ou de la taxe « Chirac » sur les billets aériens. La pression opérationnelle liée au réchauffement climatique n’est plus à démontrer et il ne serait pas illégitime de penser que les « pollueurs » participent davantage à l’action des sapeurs-pompiers.
Enfin, en relativisant la possibilité et l’opportunité de dupliquer cette solution en France, nous ne pouvons-nous empêcher de citer l’article 59 de la Constitution suisse qui dispose que « tout homme de nationalité suisse qui n’accomplit pas son service militaire ou son service de remplacement s’acquitte d’une taxe ». Il s’agirait là d’un excellent moyen de « soutenir » le « volontariat » tout en débloquant de nouveaux fonds pour la sécurité civile à condition de parvenir à surmonter l’obstacle politique qu’incarnerait une telle proposition28.
Concernant le volet « investissements », les exemples belges ou italiens ouvrent la voie à une participation éventuelle des régions pour les acquisitions lourdes ou pour celles rendues nécessaires pour des risques spécifiques. Le rôle de l’Europe nous semble également assez lié au sort des régions car elles ont la charge de bon nombre des financements communautaires.
Le secours n’est ni un marché, ni un totem : c’est un bien commun. Notre modèle local a prouvé sa valeur ; il mérite des ressources à sa mesure. En associant les assurances, qui savent le prix du risque, et les visiteurs, qui partagent l’usage des territoires, nous dessinons une trajectoire sans big-bang : plus juste, plus prévisible, plus solide.
Les efforts à faire peuvent paraître importants mais il faut garder à l’esprit que les secours ont un coût et qu’il est dans notre intérêt à tous de donner aux sapeurs-pompiers les moyens de préserver une réponse opérationnelle à la hauteur des attentes que nous plaçons en eux au moment d’appeler à l’aide.29
1 Les services territoriaux englobent l’ensemble des services d’incendie et de secours, qu’ils soient départementaux ou métropolitains (Exemple de Lyon). Par extension, l’appellation “SDIS” est utilisée dans cet article pour désigner l’ensemble de ces services.
2 Il existe un débat sur ce point selon que l’on considère la TSCA comme une recette provenant de l’Etat ou des départements.
3 L’article L1424-36-2du CGCT dispose sur ce point que les dépenses concernées doivent présenter “un caractère structurant, innovant ou d’intérêt national”. Les pactes capacitaires sont un outil puissant de soutien à l’investissement des SDIS.
4 Depuis la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.
5 Voir notamment la réponse du Ministère à la question écrite de la sénatrice Ventalon du 9 décembre 2021.
6 Voir la contribution relative à la gratuité des missions. Nous pensons que la facturation par les SDIS de certaines interventions doit être imaginée avec pour objectif le maintien de la pression opérationnelle plutôt que dans l’optique de chercher de nouvelles recettes.
7 Feuerwehr
8 Equivalent de nos régions mais avec davantage de prérogatives du fait de l’organisation fédérale allemande.
9 Feuerschutzsteuer. Selon l’association des assureurs allemands, cette taxe rapporterait environ 630 millions d’euros mais le montant est variable selon les années.
10 Etat fédéral allemand
11 BBK (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe)
12 THW (Technisches Hilfswerk)
13 Statistiques du Deutscher Feuerwehrverband pour 2021.
14 Elle tient compte de la population résidentielle et active, des revenus cadastraux, du revenu imposable, des risques et de la superficie couverte par la zone.
15 La dotation complémentaire vise davantage à couvrir des mesures liées à la fin de carrière, au commandement ou au fonctionnement opérationnel de la zone.
16 Ces dernières années car les montants et la répartition évoluent dans le temps.
17 L’adage « qui paie commande » prend ici tout son sens.
18 L’article L. 1424-35 dispose que « le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l’exercice précédent, augmenté de l’indice des prix à la consommation »
19 Ces financements donnent d’ailleurs un rôle actif aux assureurs qui peuvent aussi préconiser des actions aux sapeurs-pompiers.
20 Relative à la protection contre l’incendie
21 Ce chiffre est déduit de la réponse de Bercy à une question de la députée Sandra Regol.
22 https://bofip.impots.gouv.fr/bofip/14134-PGP.html/ACTU-2024-00026
23 Il s’agirait de calculer la valeur de ce qui a été sauvé grâce à l’intervention des sapeurs-pompiers afin de légitimer la participation des assurances.
24 Notamment en cas de transfert aux départements de l’intégralité du financement des SDIS tel que proposé par certains élus dans le Beauvau de la Sécurité civile
25 https://www.insee.fr/fr/statistiques/7653005
26 Taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations créée par la Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014
27 Aux Etats-Unis, chaque Etat vote le montant d’une 911 Fee collectée par les opérateurs pour financer le 911.
28 A noter que le taux de la taxe d’exemption suisse est de 3% du revenu imposable.
29 Si on ramène le budget global de la sécurité civile au nombre d’intervention, chaque intervention a un coût moyen d’environ 1250 euros (5.9 milliards d’euros / 4.77 millions d’interventions).
Selon un rapport de l’ADF en 2010, le coût moyen d’une ambulance est de 465 euros avec de fortes variations selon les contextes et les départements.
Dans un rapport consacré au SDIS du Nord, la Chambre régionale des comptes des Hauts de France a estimé à 865 euros le coût moyen d’une intervention en VSAV.